La consultazione è stata inutile, secondo il parere dell’Avvocatura

L’Avvocatura di Stato ha risposto a un quesito dell’Ente Parco nel quale si chiedevano delucidazioni in merito allo strumento adottato dall’amministrazione comunale. Nel documento, che non è possibile pubblicare integralmente per ovvie ragioni di riservatezza, sono contenuti interessanti spunti di riflessione che proponiamo ai lettori in versione sintetica.

La “consultazione popolare” è uno strumento di partecipazione, la cui previsione è obbligatoria ai sensi di legge. E’ infatti stabilito dal “Testo Unico sugli Enti Locali” (D. Lgs. 267/2000) che ogni statuto comunale debba indicare le modalità con le quali il Comune, di propria iniziativa, si rivolge ai cittadini per consultarli su temi attinenti alle materie amministrative di competenza dell’ente locale. Rientrano in questo ambito, ad esempio: sondaggi sul gradimento di servizi (raccolta differenziata porta a porta, etc.), illustrazione di provvedimenti da adottare, acquisizione di pareri della popolazione su atti amministrativi di varia natura (bilancio e programmazione economica, pianificazione urbanistica e territoriale, etc.).

Nel sistema giuridico italiano non sono previsti limiti di oggetto, fatti salvi due principi generali fondamentali. In particolare: 1. La consultazione popolare deve vertere su materie amministrative di competenza dell’ente locale; 2. La consultazione popolare non deve contrastare con limiti e principi di ordine costituzionale. Il primo dei due divieti è sancito dall’art. 8, comma 4, del “Testo Unico sugli Enti Locali”: “Le consultazioni e i referendum di cui al presente articolo devono riguardare materie di esclusiva competenza locale”.

E’ interessante la spiegazione per cui questo divieto, oltre a costituire una valida motivazione sotto il profilo logico, è stato espressamente sancito per legge. Innanzitutto questa previsione ha radici costituzionali: gli istituti di consultazione, infatti, hanno un senso quando il popolo può esercitare concretamente la sovranità che gli appartiene.

La sovranità del popolo si realizza in due modi nel sistema giuridico italiano: attraverso istituti di democrazia rappresentativa (ovvero nei diversi livelli di esercizio del potere – Comune, Provincia, Regione, etc. – i cittadini eleggono dei rappresentanti per essere governati) e istituti di democrazia diretta (ovvero i cittadini sono anche legislatori, cioè coloro che adottano le leggi, ed hanno quindi il diritto di proporre e votare direttamente i provvedimenti da adottare, attraverso diversi istituti di consultazione popolare e diverse forme di partecipazione popolare, anch’essi negli stessi livelli).

Il concetto stesso di cittadinanza assume profili diversi a seconda del livello locale di riferimento. Nell’attuale momento storico, contraddistinto dalla crisi dello stato a favore di forme di organizzazione multilivello, il cittadino appartiene a diverse e distinte comunità, a seconda del parere con cui si raffronta (quindi Comune, Provincia, Regione, etc.). In ciascuna di tali comunità il cittadino deve poter esercitare la propria sovranità: il cittadino deve cioè poter influire sulle decisioni che possono essere prese da quella comunità. Esiste inoltre un parallelismo tra il concetto di libertà nel senso di “cittadinanza-partecipazione popolare” del cittadino e l’ambito delle funzioni esercitabili dalla comunità di riferimento.

La partecipazione relazionata a materie non di competenza del Comune non potrebbe neppure essere denominata tale; il cittadino infatti si esprimerebbe su questioni sulle quali – in quella sede e con quello strumento – non può influire in alcun modo. Sarebbe quindi una falsa partecipazione, una negazione della stessa libertà che viene garantita a livello costituzionale.

La consultazione popolare infatti raggiunge il suo scopo se risponde ai due principi fondamentali; essa deve necessariamente dimostrarsi utile ai fini della partecipazione popolare in due sensi:
in senso astratto: la consultazione popolare deve coincidere con le funzioni politico-amministrative attribuite al Comune. Questa funzione politicoamministrativa deve essere ben chiara nel quesito, al fine di rendere il più consapevole possibile il cittadino sull’oggetto della consultazione e chiarire la fase del procedimento amministrativo nella quale il cittadino esprime il proprio giudizio;
in senso concreto: come chiarito dal Consiglio di Stato con ordinanza 7296 dell’1/10/2008 la consultazione non può avere per oggetto “un auspicio” del Comune al momento irrealizzabile, anche quando la consultazione ha il solo scopo di svolgere un sondaggio tra la popolazione.

Nel quesito formulato dal Comune di La Maddalena per la consultazione:
1. non si comprende quali siano la funzione politicoamministrativa e il procedimento amministrativo su cui viene svolta la consultazione;
2. non si riesce a desumere una qualche utilità pratica della consultazione, non tanto connessa al carattere non vincolante della pronuncia, bensì ad un eventuale procedimento amministrativo del Comune, considerato che l’Ente Parco Nazionale è stato istituito da una legge del Parlamento e rientra quindi nell’ambito materiale coperto da una riserva esclusiva di legislazione statale.